فتنه 88، زایشگاه تحریم

اثرگذاری تحریم‌های اقتصادی یکی از دغدغه‌های جدی سیاست‌گذاران تحریم است. در واقع همیشه کشورهایی که اقدام به تحریم اقتصادی علیه دیگران می‌کنند، این نگرانی را دارند که آیا تحریم‌های اعمالی شرایط مناسب برای اثرگذاری در کشور هدف را دارد یا نه. به همین دلیل در بررسی موفقیت تحریم‌ها به عوامل زیادی از جمله زمان اعمال تحریم، سیستم اقتصادی- سیاسی کشور هدف، نحوه واکنش اقتصادی یا سیاسی کشور تحریم شده به تحریم‌ها و بسیاری عوامل دیگر اشاره شده است. بنابراین اینکه تحریم‌های اقتصادی تا چه اندازه و چگونه به کشور تحریم‌شده فشار بیاورد که نتیجه آن بتواند مسؤولان کشور هدف را به نتیجه مورد نظر تحریم‌کنندگان برساند، از نکات مهم اعمال تحریم‌های اقتصادی است. به طور مثال اگر تحریم یک کشور با هدف افزایش فشار افکار عمومی آن کشور به مسؤولان خود برای تغییر رفتارش باشد، نوع تحریم‌ها با زمانی که صرفا دولت‌ها هدف تحریم هستند متفاوت خواهد بود. تحریم‌های اعمالی آمریکا علیه ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست. در واقع اعمال انواع مختلف تحریم‌ها در شرایط مختلف نشان‌دهنده تلاش‌های آمریکا برای به هدف نشستن آنها در ایران برای دادن امتیازات سیاسی مورد نظر آمریکاست. این تغییر سیاست‌های تحریمی علاوه بر علل اقتصادی دارای علل اجتماعی و سیاسی نیز هست. بررسی دوره‌های مختلف تحریم اقتصادی آمریکا علیه ایران بویژه پس از فتنه 88 کاملا نشانگر تغییر سیاست‌های تحریمی آمریکا علیه ایران بر اثر اتفاقات داخلی ایران است. برای بررسی این تغییر رویکردهای تحریمی، ابتدا به طور خلاصه دوره‌های مختلف تحریم‌های آمریکا علیه ایران را بررسی می‌کنیم و سپس نسبت این تغییر رویکردها پس از فتنه 88 و شکاف اجتماعی ایجاد شده ناشی از آن را در گسترش تحریم‌های اقتصادی مرور می‌کنیم و در نهایت نتایج اقتصادی حاصل از آن تحریم‌ها را به عنوان یکی از اثرات فتنه 88 مورد ارزیابی قرار می‌دهیم.

 

تحریم‌های آمریکا علیه ایران از نظر اقتصادی را می‌توان به 3 دوره تقسیم کرد؛ دوره اول تحریم‌های آمریکا علیه ایران پس از انقلاب اسلامی تا سال 2006 است. این دوره که با تحریم‌های اعمالی پس از تسخیر لانه جاسوسی در ایران آغاز می‌شود، از نظر قوانین تحریمی و اعمال آنها شامل تحریم‌های مهمی نمی‌شود. در این دوره مهم‌ترین قوانین تحریمی که علیه ایران اعمال می‌شود، دستورهای اجرایی 13059 و قانون تحریم‌های ایران و لیبی(ILSA) است. دستور اجرایی 13059، عمدتا شامل آمریکایی‌ها می‌شود و صرفا تجارت و سرمایه‌گذاری توسط آمریکایی‌ها در ایران را محدود می‌کند که عملا اثر چندانی ندارد و آمریکا نیز در اجرای آن به انجام جریمه مالی برای شرکت‌های آمریکایی بسنده کرد. قانون تحریم‌های ایران و لیبی نیز مربوط به محدودیت سرمایه‌گذاری در صنعت نفت ایران توسط شرکت‌های مختلف در دنیاست. این قانون نیز با توجه به اجازه معافیت‌ها در خود قانون و سخت‌گیری کمتر آمریکایی‌ها، اثر چندانی نداشت. مرکز تحقیقات کنگره آمریکا در گزارشی که سال 2007 منتشر کرد، اعلام کرد سایر کشورها از اجرای این تحریم‌ها امتناع کردند.1 دور دوم تحریم‌ها، سال 2006 تا سال 2009 را شامل می‌شود. در این دوره قانون تحریمی جدید توسط آمریکا علیه ایران اعمال نمی‌شود، بلکه به صورت هدفمند برخی بانک‌ها و نهادهای ایرانی به بهانه‌هایی از جمله مسأله هسته‌ای، موشکی، تروریسم و تذکرات FATF در لیست تحریم آمریکا قرار می‌گیرند. در این دوره مصادیق تحریمی به صورت هدفمند افزایش پیدا کرد و تعداد زیادی از بانک‌ها مانند بانک سپه، صادرات، ملت، ملی و نهادهایی مانند سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، سپاه قدس و امثال آنها بر اساس 2 دستور اجرایی 13224 و 13382 در لیست تحریم قرار گرفتند. آمریکا در این سال‌ها، سخت‌گیری‌هایی را به صورت هدفمند، تنها بر بانک‌ها و نهادهای خاص اعمال می‌کرد. آدام ژوبین، مسؤول وقت اداره کنترل دارایی‌های خارجی خزانه‌داری آمریکا (OFAC)، در جلسه استماع کنگره در سال 2007 اعلام می‌کند تحریم‌ها به صورت هدفمند در زمینه تروریسم و سلاح‌های کشتارجمعی اعمال می‌شود و بانک‌های خارجی نیز در اعمال این تحریم هدفمند با آمریکا همکاری می‌کنند.2

سخت‌گیرانه‌ترین اقدام آمریکا در این بازه زمانی علیه ایران، حذف معافیت U-TURN یا چرخه دلار در انتهای سال 2008 میلادی است که دسترسی ایران به سیستم مالی آمریکا را قطع می‌کرد.

اما دور سوم تحریم‌ها که می‌توان آن را تحریم‌های پسافتنه نامید، با جریمه بانک‌های غیرآمریکایی در اواخر سال 2009 به علت نادیده گرفتن تحریم‌های آمریکا علیه ایران برای نخستین‌بار آغاز می‌شود، با اعمال تحریم‌های ثانویه بانکی آمریکا علیه یک کشور- برای اولین‌بار در دنیا- ادامه می‌یابد و با قرار گرفتن بانک مرکزی در لیست تحریم، کاهش فروش نفت ایران از طریق تحریم‌های بانکی و ممنوعیت ارتباطات بانکی با ایران تکمیل می‌شود. در این دوره از تحریم‌ها، آمریکا با استفاده از تمام قدرت مالی و بانکی خود و همچنین با استفاده از فراگیری استفاده از دلار در دنیا با اعمال فشار به بانک‌ها در سراسر دنیا، فروش نفت و درآمدهای ناشی از آن را هدف قرار می‌دهد تا فشار آن بر مردم ایران اعمال شود.

روی آوردن آمریکا به تحریم‌های بی‌سابقه پس از فتنه 88 و اثرات آن همان‌طور که در بررسی دوره‌های مختلف تحریمی به طور خلاصه اشاره شد، پیش از سال 2009، تمرکز تحریم‌ها روی نهادها و بانک‌های خاص است و تحریم‌ها به صورت هدفمند تنها بر حوزه‌های خاصی از ایران متمرکز است، به علاوه، این دور از تحریم‌ها عمدتا شامل تحریم‌های تجاری می‌شود که با افزایش هزینه‌های اندک قابل دور زدن هستند. مرکز امنیت نوین آمریکا در گزارش خود درباره تحریم‌ها نیز به این نکته اذعان دارد که تحریم‌های تجاری قابلیت دور زدن را دارند. از طرف دیگر، بخش بانکی تحریم‌ها تا پیش از سال 2009، صرفا شامل مصادیق خاص و آن هم با تکیه بر قطع دسترسی ایران به نظام بانکی آمریکا اعمال می‌شد. همه این عوامل باعث می‌شود تحریم‌های قبل از سال 2009 نسبت به تحریم‌های پس از آن شدت عمل کمتری داشته باشد و به صورت فراگیر بر تمام کشور و مردم اثرگذار نباشد. اما از سال 2009 پس از وقوع فتنه پس از انتخابات ریاست‌جمهوری سال 88، آمریکا تصمیم می‌گیرد فشار خود بر ایران را افزایش دهد، از این پس واژه تحریم‌های فلج‌کننده به وفور در ادبیات مسؤولان آمریکا دیده می‌شود.3 کلینتون در خاطرات خود می‌نویسد: «از سال ۲۰۰۹ دولت اوباما استراتژی دومسیره یعنی فشار همراه با مذاکره را در قبال ایران برمی‌گزیند». برنز، معاون وقت وزیر خارجه آمریکا و استیوارت لوی، معاون وقت تروریسم و اطلاعات مالی وزارت خزانه‌داری نیز با حضور در کمیته روابط خارجی سنای آمریکا به تبیین مسیر فشار علیه ایران در سال 2010 می‌پردازند.4 در واقع پس از سال 88 است که فشار، به استراتژی اصلی آمریکا تبدیل می‌شود. همان‌طور که اندیشکده سابان اشاره می‌کند تا پیش از سال 88 به واکنش‌های مردم ایران نسبت به افزایش تحریم‌های اقتصادی توجه نمی‌شد اما پس از انتخابات سال 88 و  ادعای تقلب در انتخابات و تداوم تظاهرات خیابانی و نافرمانی‌های مدنی و نیز تلاش برای هدف قرار دادن اعتبار نظام، پیش‌زمینه‌های سیاست‌گذاران ایالات متحده عمیقا تغییر کرد و افکار عمومی ایران یا دست‌کم بخشی از افکار عمومی مستقیما به محاسبات آمریکا افزوده شد.5 به همین دلیل پس از انتخابات سال 88، آمریکا با افزایش فشار اقتصادی، این‌بار مستقیما و به شکل محسوسی وضعیت اقتصادی مردم ایران را هدف قرار داد تا محاسبات مردم درباره مسائل مختلف از جمله مسأله هسته‌ای را تحت تاثیر فشارهای اقتصادی تغییر دهد. در رویکرد جدید، آمریکا به پشتوانه نظام بانکی خود و نیاز موسسات مالی دنیا به نظام بانکی آمریکا، تمرکز بر بخش بانکی ایران را برای کاهش درآمدهایش آغاز کرد. نکته مهم این بود که این نوع تحریم‌ها اولا به دلیل قابلیت زیاد شناسایی تخلفات آن با استفاده از ابزارهای مختلفی از جمله سوئیفت کمتر قابل دور زدن بود و ثانیا با توجه به نیاز تمام اتفاقات اقتصادی از جمله صادرات و واردات و سرمایه‌گذاری، به انتقال پول و انجام امور بانکی، محدودیت در این موضوع همه آنها را نیز تحت تاثیر قرار می‌داد.

در اولین گام، آمریکا تیرماه سال 1389 «قانون جامع تحریم‌های ایران(CISADA2010)» را که شروع تحریم‌های ثانویه بانکی علیه ایران بود برای فراگیر کردن فشار علیه ایران تصویب کرد. در این قانون، حوادث پس از انتخابات سال 88 به عنوان یکی از علل تصویب قانون ذکر و اینچنین بیان شد: «دولت ایران همچنان به نقض جدی، منظم و مداوم حقوق بشر، از جمله سرکوب آزادی بیان و آزادی مذهبی، بازداشت غیرقانونی طولانی‌مدت، شکنجه و اعدام‌ها ادامه می‌دهد. چنین موارد نقضی پس از انتخابات ریاست‌جمهوری جعلی در ایران در 12 ژوئن 2009 (22 خرداد 1388) افزایش یافته است».

از نظر اقتصادی، بخش 104 این قانون تمام موسسات مالی دنیا را از انجام معامله با بانک‌های ایرانی که در لیست تحریم آمریکا بودند منع می‌کرد و عدم بازگشایی یا استفاده از حساب کارگزاری در آمریکا را به عنوان مجازات برای آنها تعیین می‌کرد و از آنجایی که بازگشایی حساب کارگزاری در آمریکا برای موسسات مالی در دنیا اهمیت بسیاری داشت، بسیاری از بانک‌ها از کارکردن با ایران پرهیز می‌کردند. دیوید کوهن، مسؤول تحریم‌های آمریکا در گزارش خود درباره اثرات این قانون می‌گوید: ما بانک‌ها را وادار به انتخاب می‌کنیم؛ یا استفاده از سیستم مالی آمریکا و قطع ارتباط با ایران یا ارتباط با ایران و محرومیت از سیستم مالی آمریکا و بانک‌ها معمولا گزینه اول را انتخاب می‌کنند. اگر سوءمدیریت‌های داخلی را در تحلیل اثربخشی تحریم‌ها کنار بگذاریم، این قانون اولین اثرات اقتصادی خود را در سال بعد(سال 2011) نشان داد، آنجا که دیوید کوهن، مسؤول وقت تحریم‌های آمریکا در وزارت خزانه‌داری با ارائه گزارشی درباره اثرات این قانون به کمیته بانکداری، مسکن و امور شهری سنا با مقایسه 2 نمودار زیر درباره کاهش ارزش ریال در بازار آزاد ایران و کاهش سرمایه‌گذاری خارجی در ایران بر اثر کاهش ارتباطات بانکی پس از قانون CISADA از اختیارات این قانون برای تحت فشار قرار دادن اقتصاد ایران استقبال می‌کند.6

 

 

همان‌طور که ملاحظه می‌شود، تغییر رویکرد آمریکا به تحریم‌های فلج‌کننده با توجه به انتخابات سال 88 و ایجاد شکاف اجتماعی در ایران، بر افزایش فشار بر مردم ایران برای تغییر محاسبات آنها تمرکز دارد. این تمرکز با افزایش تدریجی نرخ ارز در سال 1390 که منجر به افزایش تورم است بر اثر قانون CISADA شروع شده اما محدود به این موضوع نمی‌شود. پس از این قانون، آمریکا برای هرچه بیشتر کردن فشار، کاهش فروش نفت و درآمدهای نفتی ایران را هدف قرار می‌دهد و از آنجا که 80 درصد بودجه ایران وابستگی به نفت دارد، این کار عملا کشور را با مشکلات زیادی روبه‌رو می‌کرد و باعث فشار به مردم می‌شد. کاهش فروش نفت ایران با تصویب «قانون اختیارات دفاع ملی برای سال مالی 2010(NDAA2010)» در دی 1390 (31 دسامبر 2011) کلید خورد. در بخش 1245 این قانون نیز آمریکا با تمرکز بر بخش بانکی، اولا کل سیستم بانکی ایران از جمله بانک مرکزی ایران را در لیست تحریم قرار داد و ارتباط موسسات مالی دنیا با آن را ممنوع و مشمول جریمه ممنوعیت از حساب کارگزاری در نظام بانکی آمریکا ‌کرد، سپس موسسات مالی و بانک‌های مرکزی کشورها را ملزم کرد از پرداخت برای خرید نفت ایران جلوگیری کنند. آمریکا در این قانون اعلام کرده بود کشورهای خریدار نفت ایران، پس از ارزیابی آمریکا، موظفند خرید نفت خود را از ایران کم کنند و در صورتی که این کار را انجام ندهند، موسسات مالی که برای خرید نفت ایران پرداخت انجام می‌دهند از نظام بانکی آمریکا محروم می‌شوند. همان‌طور که شاهد بودیم، استفاده آمریکا از نظام بانکی خود در کنار انفعال مسؤولان داخلی برای استفاده از روش‌های جایگزین پرداخت و مدیریت بازار باعث شد 3 ماه پس از تصویب این قانون 11 کشور خرید نفت خود را از ایران کاهش دهند و فروش نفت ایران از حدود 5/2 میلیون بشکه به 5/1 میلیون بشکه در روز برسد.7 این موضوع اثر زیادی بر اقتصاد ایران داشت و همان‌طور که اشاره شد، وابستگی بودجه کشور به نفت باعث می‌شد کاهش فروش نفت اثر مستقیم بر درآمدهای کشور بگذارد و علاوه بر افزایش افسارگسیخته نرخ ارز و به تبع آن تورم، مستقیما بر زندگی مردم فشار وارد کند.

به‌رغم انفعال مسؤولان داخلی در انتخاب روش‌های جایگزین پرداخت و تاخیر در مدیریت بازار ارز با استفاده از روش‌هایی مانند نرخ مبادله‌ای ارز که منجر به افزایش نرخ ارز در ایران حتی تا 3 برابر شد، آمریکایی‌ها به سرعت قوانین خود برای افزایش فشار به اقتصاد و مردم را اصلاح می‌کردند و برای واکنش‌های احتمالی نسبت به کاهش خرید نفت از ایران اقدام می‌کردند، به همین دلیل در مردادماه سال 1391(آگوست 2012)، با تصویب «قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر سوریه 2012(ITRA2012)» اعلام کردند کشورهایی که خرید نفت خود را از ایران کاهش دادند، می‌توانند با نگه داشتن مقدار پول نفت خریداری شده از ایران در حساب‌های خود، به ازای بخشی از آن پول  به ایران کالاهای مصرفی صادر کنند. در واقع با این کار بازی دوسر بردی را با کشورهای خریدار نفت ایران که خرید نفت خود را از ایران کاهش داده بودند شروع کردند؛ اولا با کاهش فروش نفت از ایران درآمدهای ایران را کاهش می‌دهند و همان‌طور که در نمودار مشخص است در یک سال فروش نفت ایران از 4/2 میلیون بشکه به یک میلیون بشکه کاهش می‌یابد.

 

 

ثانیا برای راضی نگه داشتن خریداران باقیمانده نفت، واردات کالای مصرفی در ایران را صرفا از کشورهای خریدار نفت را کلید می‌زنند که این موضوع خود می‌تواند اثرات سوئی بر اقتصاد ایران و بیکاری داشته باشد. این اقدامات آمریکایی‌ها با تصویب  قانون ایفکا در سال 2013 که هرگونه ارتباط با اشخاص لیست تحریم آمریکا توسط موسسات مالی دنیا را ممنوع می‌کرد ادامه  و گسترش یافت. نکته جالب توجه اینجاست که در این قوانین به اتفاقات پس از فتنه 88 نیز به عنوان یکی از عوامل تصویب قانون اشاره می‌شد و لیست تحریم ایران نیز به صورت مداوم در این مدت به دلایل مختلف از جمله حوادث پس از انتخابات سال 88 افزایش می‌یافت.

همان‌طور که بررسی شد، پس از انتخابات سال 88، آمریکا روی افکار عمومی ایران و تغییر محاسبات آنها حساب ویژه‌ای باز کرد و با افزایش فشارهای اقتصادی به کشور، مستقیما مردم را هدف تحریم‌های اقتصادی قرار داد تا محاسبات آنها را تغییر دهد. عملکرد منفعلانه مسؤولان و عدم به‌کارگیری ظرفیت‌های داخلی و استفاده از توان و قدرت متنوع نظام، در کنار اقدامات آمریکایی‌ها پس از سال 88 و تمرکز بر تحریم‌های بانکی، فشارهای اقتصادی عمده‌ای از جمله تورم و رکود را بر مردم تحمیل کرد. در این زمان حتی برخی تجارت‌های مجاز و بشردوستانه مانند تجارت دارو نیز به دلیل مشکلات بانکی یا برخی دستورات اجرایی رئیس‌جمهور وقت آمریکا انجام نمی‌شد تا مردم بیش از پیش تحت فشار قرار گیرند. بنابراین فتنه 88 را باید یکی از عوامل اصلی روی آوردن آمریکا به تحریم‌های فلج‌کننده و فشارهای اقتصادی ناشی از آن دانست، البته اثر تحریم‌های آمریکا با اتخاذ روش‌های جایگزین پرداخت یا مدیریت‌های کنترلی پیشگیرانه مانند مالیات بر خرید و فروش ارز می‌توانست بسیار کم و حتی ناچیز شود اما متاسفانه مسؤولان در این‌باره چندان فعال عمل نکردند.